Una década al cuidado de los fondos públicos – Informe sectorial del Presidente de la Auditoría General de la Nación – Sector energético

Prólogo

En los últimos doce años la Argentina sufrió una pronunciada declinación en el sector energético, lo cual llevó a la pérdida de una crucial ventaja competitiva para la economía nacional: la posibilidad de abastecer la totalidad del consumo doméstico con producción propia. La autosuficiencia energética se había alcanzado en 1989, durante el gobierno de Raúl Alfonsín tras un largo proceso de más de 80 años desde aquel lejano 13 de diciembre de 1907 en que empleados del Ministerio de Agricultura de la Nación descubrieron petróleo en Comodoro Rivadavia. En la actualidad, esa ventaja ha desaparecido, y la dependencia de otros países es creciente.

La energía en la Argentina proviene aproximadamente en un 85% de los hidrocarburos gas natural y petróleo. La producción de estos insumos estratégicos estuvo en crecimiento durante la mayor parte del siglo XX, y alcanzó a abastecer las necesidades internas y a exportar excedentes a partir de 1989. Sin embargo, desde hace 15 años la producción de petróleo está en caída: presenta una disminución de 33% desde 1998 a la fecha. La producción de gas natural, por su parte, sufrió una pérdida acumulada de 16% desde 2004. Por primera vez en la historia petrolera argentina, estamos ante un descenso permanente en la producción doméstica de hidrocarburos, sin que las proyecciones muestren una reversión de esta tendencia. 

A este retroceso productivo se agrega que las reservas comprobadas de gas natural –el combustible más utilizado en nuestro balance energético- son hoy la mitad de lo que eran en 2001, lo que nos lleva a concluir que estamos consumiendo el inventario de recursos naturales sin reponerlos de manera sustentable. 

La caída productiva comienza a fines de los 90. Es en esa década cuando el Estado nacional, mediante la privatización de sus grandes empresas energéticas, se desvinculó de la producción, distribución y comercialización de energía y, al mismo tiempo, abandonó el ejercicio de algunos de sus roles indelegables, como la planificación estratégica y la fiscalización de numerosas actividades. Dado que el sector energético quedó desde aquel entonces y durante la mayor parte de la última década en manos de empresas privadas, la AGN focalizó su tarea en evaluar la función de control y supervisión del Estado sobre las actividades de exploración y extracción de dichas empresas, acordadas en los contratos de concesión.

En medio centenar de auditorías conducidas por la AGN entre 2002 y 2013, hay reiteradas alertas sobre falta de planificación e ineficacia del Estado en asegurar las inversiones necesarias para que el sector energético acompañe el crecimiento económico y poblacional. 

La AGN detectó por ejemplo que el Estado no sanciona a los concesionarios de explotación de hidrocarburos por incumplir con las inversiones comprometidas, ni controla eficazmente la producción, ni actualiza el valor del canon, ni liquida adecuadamente las regalías. Esta ausencia del Estado facilitó que los concesionarios implementaran un manejo cortoplacista, sin una visión estratégica integrada para el sector. 

Las empresas privadas privilegiaron la extracción, relegando la inversión en exploración que daría la sustentabilidad necesaria a la explotación de recursos no renovables –como son, por naturaleza, los hidrocarburos. El Estado ausente no fue capaz de alentar con políticas apropiadas una reversión de esa peligrosa tendencia.

Para abastecer una demanda creciente y ante la caída en la producción local de hidrocarburos, la Argentina se ha convertido en los últimos cinco años en un país fuertemente importador. De un saldo comercial energético positivo de US$ 5700 millones en 2006, nuestro país pasó a tener un saldo comercial negativo en el sector energético que llegaría a los US$ 7000 millones a fines de 2013.

Una equivocada política de subsidios, tanto desde el punto vista social como territorial, sumada a la ausencia de estímulo a la inversión y los retrasos tarifarios que no sirvieron para frenar el proceso inflacionario, desencadenaron la crisis en el sector energético.

Mientras en 2004 los subsidios al sector representaban 2% del gasto público total (0,31% del PBI), para 2012 esa participación había alcanzado el 11%/2,85% del PBI).  

Pero este incremento no encuentra su justificación desde el punto de vista de la equidad, ya que, en ausencia de tarifas sociales, ha beneficiado a los sectores de mayor poder adquisitivo de la población.

Esta falta de políticas sociales en materia energética se evidencia también en la distribución del gas, con un Estado que discrimina a la parte de la población más carenciada y a aquellos ubicados en zonas aisladas de los gasoductos o redes de distribución. Por estar excluidos de la red de gas natural, estos usuarios son consumidores cautivos de Gas Licuado de Petróleo (GLP) envasado en garrafas que, según constató la AGN en 2008, es 577% más caro. No hay un esfuerzo coordinado por revertir esta situación, ya que no solo el Gobierno Nacional carece de una planificación adecuada sino que además los gobiernos locales incumplen con obras públicas bajo su responsabilidad, como lo verificó esta institución. Toda corrección de rumbo que se lleve a cabo para intentar revertir la actual crisis del sector, debe tener en cuenta el conjunto de variables a modificar de modo tal de no profundizar la inequidad que el esquema vigente ha producido.

La reestatización en 2012 del paquete mayoritario de acciones de la principal empresaargentina de energía, YPF, refleja un reconocimiento tardío de la situación extremadamente grave a la que se ha llegado en el sector. Ahora bien, si el sentido de retomar elcontrol de YPF fue el de restituir al Estado el control sobre la explotación de los recursos estratégicos nacionales, no se entiende por qué se excluyó a la empresa de la órbita de control de la AGN.

De tal manera, YPF resulta un caso excepcional en América Latina, ya que las principales empresas petroleras de la región con participación estatal mayoritaria o controlante –Petrobras, PDVSA, Pemex, Ecopetrol y Petroecuador– cotizan en bolsa y son auditadas por sus respectivos órganos de control público. No cabe duda de que el prestigio de YPF, su imagen empresarial, su gestión y sus convenios con otras empresas se verían reforzados si la AGN pudiese dictaminar sobre sus balances, tarea que de todos modos llevarán a cabo consorcios privados de auditoría financiera del mundo internacional.

El hecho de que el Estado recupere parte de su soberanía energética a través de una posición controlante en YPF, pero que en el mismo acto señale que la empresa continuará
operando como una sociedad anónima sin que le sean aplicables normativas de gestión o control estatal como el que ejerce la AGN en otras empresas públicas tal como
indica nuestra Constitución Nacional, constituye un hecho de suma gravedad que debe ser subsanado de inmediato y que pone en duda la posibilidad de un cambio real del
paradigma energético del país.

Leandro Despouy
Presidente
Auditoría General de la Nación