Los principales problemas energéticos de Argentina al comenzar 2012

Por Jorge Lapeña

El comienzo de 2012 en el sector energético permite identificar un conjunto de problemas estructurales de antigua data, que no fueron resueltos oportunamente que se manifiestan y se interrelacionan entre si realimentando sus efectos negativos y generando a su vez perturbaciones en el sistema económico y social.

Esos problemas son de índole técnica, económica, institucional, legal y política. Haremos una descripción somera de cada uno de ellos con sus particularidades al momento actual.

1.- LOS PROBLEMAS DE INDOLE TECNICA

1.1.- Las Reservas de Hidrocarburos siguen su tendencia declinante

En Enero de 2012 -y con inexplicable retraso- se conocieron los datos de las Reservas de Hidrocarburos con datos correspondientes a diciembre de 2010.

El Balance oficial de Reservas indica que:

1) Las Reservas comprobadas de gas natural ascienden a 358.726 millones de m³ y disminuyeron en un 5,3 % respecto al año anterior. No sólo la disminución se da en el inventario de reservas comprobadas (las de mayor grado de certeza). Si sumamos todas las categorías de reservas que incluyen las reservas comprobadas, las reservas probables, las reservas posibles y finalmente los recursos, categoría mucho mas incierta, la disminución respeto al año 2009 es de 72.099 millones de m3, lo que implica una baja del 7,58% respecto al año precedente.

En la Cuenca Neuquina, la más importante de las cuencas productoras de gas natural la situación es la siguiente: las reservas comprobadas ascienden a 161.529 millones m3, con un crecimiento del 2,4 % respecto al año anterior; sin embargo al contabilizar todas las categorías de reservas y recursos de la cuenca se tiene que el total para dicha cuenca es de 399.290 millones de m3, valor 2,2 % inferior al del año precedente.

En la Cuenca Austral, la segunda cuenca gasífera en importancia se produce una disminución de las reservas comprobadas del orden del 7,0% situándose en los 106.557 millones de m3 con respecto a los valores de 2009. Sin embargo si se totalizan todas las categorías de reservas y recursos de la cuenca la disminución con respecto al año anterior asciende al 10,8 % .

En la Cuenca Noroeste, las reservas comprobadas de gas natural pasaron de 61.845 millones de m3 en 2009 a 43.646 millones de m3 en 2010, lo que equivale a una disminución del 33% en un año, y también en esta cuenca han disminuido las reservas en las categorías probables, posibles y recursos.

2) Las reservas de crudo, en la categoría comprobadas, ascienden a 401.308 miles de m3 mantiene su valor respecto al año anterior (+0,5%); mientras que si se totalizan todas las categorías de reservas y recursos en se produce una disminución del 0,4%.

En Resumen, se observa que en materia de hidrocarburos líquidos el país ha mantenido su inventario de reservas, mientras que en gas natural se ha producido una fuerte reducción del inventario en todas las categorías de reservas y en todas las cuencas gasíferas. Esto último es particularmente importante en un país donde su principal producto energético consumido es el gas natural.

También es importante que la actual gestión gubernamental no consiga revertir la tendencia a la baja, ni direccionar hacia el objetivo de la recuperación de reservas una corriente inversora eficiente, enmarcada en una política pública activa capaz de revertir esta tendencia.

Sin perjuicio de ello, ya en 2011 se produjeron un conjunto de anuncios por parte de YPF del descubrimiento de yacimientos no convencionales de gas natural

(Shale gas) y petróleo (Shale oil) en la provincia de Neuquén en la categoría “RECURSOS”. Si bien constituyen noticias alentadoras para el futuro debe aclararse que no está aún determinada la factibilidad integral (técnica, económica y ambiental) de la puesta en producción de dichos yacimientos, ni tampoco el régimen legal de explotación de los mismos.

1.2.- La disminución de la producción de hidrocarburos

Argentina continúa con la tendencia declinante en materia de producción de hidrocarburos: la caída estimada de 2011 respecto a 2010, contabilizando valores de 9 meses del año en gas natural es de 4,4 %, y en petróleo del 8,5 %. La disminución de la producción se viene produciendo desde 1998 en petróleo y desde 2004 en gas natural.

Este fenómeno está relacionado con un problema estructural como la caída del inventario de reservas asociado a su vez a la disminución de la inversión de riesgo exploratoria respecto a la inversión realizada en décadas anteriores. Ello se traduce en menores descubrimientos y en un mayor costo de producción producto de la ley de rendimientos decrecientes.

La reversión de esta tendencia negativa está supeditada al descubrimiento de nuevos yacimientos lo que requiere de un cambio profundo en la legislación de hidrocarburos vigente, del diseño y puesta en marcha de nuevos modelos contractuales y en una mejor auditoría de las áreas dadas en concesión o permiso por parte de las autoridades nacionales y provinciales.

En forma concomitante, se han producido en el corriente año pérdidas de producción no recuperables por causas gremiales que obligaron a la paralización de yacimientos; algo costoso y socialmente inadmisible.

1.3.- El incremento de la demanda energética en todos los rubros

La demanda energética crece en todos los rubros: naftas 11,4 %, gas oil (excluyendo usinas) 3,4%, Propano y Butano 4,1%, gas natural 4,9%, y energía eléctrica 5,4 %.

El crecimiento energético en todos los rubros, impulsado por variables macroeconómicas y poblacionales, no puede ser satisfecho con una oferta de hidrocarburos en declinación permanente como se menciona en el punto anterior. El resultado es un país volcado en forma neta a partir de 2010 a la importación energética en todos los rubros, pero principalmente en gas natural y en combustibles para la generación eléctrica como el Fuel Oil y el gasoil.

Las importaciones deben compensar el crecimiento anual de la demanda la disminución de la oferta en cada uno de los rubros y particularmente bien visible en el caso del gas natural, en particular en el caso del GNL, ya que la importación por gasoducto desde Bolivia tiene las limitaciones de Bolivia como productor

2.- LOS PROBLEMAS DE INDOLE ECONOMICA

Los Problemas de índole económica del sector energético al comenzar el 2012 son varios, pero básicamente los podemos sintetizar en tres grandes rubros: 1) Problemas

Presupuestarios que afectan a la hacienda pública; 2) Problemas en el Balance Comercial del Sector Energético que afectan a todo el comercio exterior argentino y al balance de pagos; 3) Problemas de ingresos en las empresas energéticas que afectan su funcionamiento y la inversión en ampliación de la capacidad instalada.

2.1.-Inconvenientes presupuestarios ocasionados por los subsidios y los sobre costos energéticos

Los llamados Subsidios energéticos alcanzan en el presupuesto 2012 recientemente aprobado un monto que asciende a los 76.000 millones de $. Esta cifra, que ronda el 4% del PBI, es impactante tanto por su monto, como por su rápido crecimiento en los últimos 5 años.

Su expansión supera largamente la velocidad de crecimiento de los ingresos presupuestarios. Esta condición a largo plazo es insostenible. Por otra parte, en el corto plazo, ya es uno de los rubros presupuestarios de mayor peso en el gasto total, y uno de los mayores responsables del déficit primario.

El rubro conocido genéricamente por “Subsidios” se compone de varios rubros: a) los subsidios al consumo energético que reciben las empresas energéticas (pe: a través de Cammesa); los subsidios al transporte mediante el subsidio al gasoil, utilizado por la empresas transportistas, la importación de combustibles por parte de Cammesa y ENARSA, etc. Sin embargo, hay un conjunto mayor de gastos de inversión, que recaen sobre el estado por insuficiencia de la inversión genuina del sector energético y los sobrecostos derivados de malas decisiones de inversión: construcción de centrales eléctricas que no han sido bien evaluadas, construcción de obras innecesarias, mayores precios pagados en licitaciones no competitivas, mayores costos de financiación por malas ingenierías financieras, ente otros.

Sin dudas, la eliminación de los subsidios socialmente innecesarios es una prioridad política bajo la premisa que los fondos públicos deben ser asignados a quien más los necesita, lo que maximiza la rentabilidad social de la asignación. Pero la eliminación de los subsidios requiere al mismo tiempo desterrar las prácticas ineficientes y –por supuesto- las corruptas de asignación de fondos públicos para la construcción de fondos energéticos.

El Gobierno nacional ha anunciado la decisión política de eliminar subsidios; para ello ha utilizado un método incompleto: el anuncio por “Conferencia de Prensa Ministerial” justificando esa eliminación en lo injusto del que el subsidio sea percibido por quienes pueden afrontarle en razón de su condición económica. En este contexto ha focalizado su anuncio en barrios emblemáticos de Buenos Aires. Con ello, el gobierno se ha asegurado la aceptación por parte de la población de la medida. Sin embargo, esto no asegura la disminución del subsidio ni la eliminación de su ritmo expansivo, que son temas pendientes de resolución efectiva.

Resolver este problema requerirá cirugía mayor: no solo llegar al grueso de la demanda (millones de usuarios) con la eliminación del subsidio (y no solo a los pocos y ricos de Puerto Madero), sino también –y fundamentalmente- redefinir obras que se daban por hechas por el mero anuncio de su realización. El siguiente es un listado de las obras energéticas cuya ejecución se dio por hecha y que deberán ser redefinidas y/o reprogramadas: 1) El Plan Nuclear mas allá de Atucha II; 2) El gasoducto del Noreste; 3) las Obras Hidroeléctricas en el río Santa Cruz; 4) la construcción de una nueva Refinería en la Patagonia, etc.

2.2.-Inconvenientes en el Balance Comercial por las importaciones crecientes del sector energético

El sector energético se ha convertido en un fuerte importador en casi todos los rubros: Argentina perdió el autoabastecimiento energético que exhibía desde 1989 y que logró mantener por más de 20 años. Ello no se revertirá en el corto plazo, y su reversión en un plazo mediato depende del cambio de las políticas y de las tendencias productivas decrecientes actuales.

Argentina importa aproximadamente el 20% del gas natural que consume en forma de gas natural licuado (GNL) y mediante gasoductos desde Bolivia. Importa también aproximadamente el 50% del gas oil que es capaz de producir internamente en sus refinerías con destino a la generación eléctrica y al transporte; asimismo importa Fuel oil en cantidades importantes para la generación eléctrica después de haber prácticamente dejado de consumir este combustible, e importa cantidades crecientes de energía eléctrica.

El tema de la importación energética es estructural; no obedece por lo tanto a una situación coyuntural que desaparecerá con el mero transcurso del tiempo; su existencia permanente y creciente se debe a la combinación de demanda interna energética creciente con oferta interna de hidrocarburos decreciente.

Esta situación se traduce en un crecimiento de la demanda energética del orden del 5% anual, que combinada con la caída productiva crónica de nuestros yacimientos implica asumir que todos los años el desbalance comercial del sector energético se incrementará en unos 3.500 millones de U$S adicionales.

2.3 Insuficientes ingresos en las empresas energéticas que afectan su funcionamiento operativo y la inversión en ampliación de la capacidad instalada.

El análisis de los balances de las empresas energéticas muestra que una gran parte de ellas tiene problemas económicos para funcionar (ver Informe del Observatorio Económico IAE en http://www.iae.org.ar/obseco/obsecojun2011.pdf).

En el contexto descrito en el Informe citado, se puede observar la existencia de empresas energéticas que están fuera de punto en lo económico con pérdidas económicas; con iliquidez y algunas de ellas en convocatoria de acreedores (Vg. Metrogas). No es de extrañar, entonces, que en este contexto se produzca retracción de la inversión en ampliación de la capacidad instalada, falta de confianza en el futuro, falta de inversión de riesgo, etc. Todo esto, recargando al estado, que intenta suplir esas falencias sin medios idóneos, sin experiencia concreta y bajo la presión de “hacer algo para evitar el corte del suministro, al precio que sea”.

3.- LOS PROBLEMAS DE INDOLE LEGAL

Los problemas de índole legal son simples: las leyes que regulan el sector (ley de Hidrocarburos 17.319; leyes de Marco Regulatorio eléctrico 24.065 y 15.336; y Marco Regulatorio del gas natural 24.076) no se cumplen con una inexplicable prórroga ya de 10 años de la Ley de Emergencia Pública sancionada en 2002.

En ese contexto, no existe confianza generalizada en la legislación ni en los derechos y obligaciones que emanan de las mismas.

La legislación es, además, obsoleta, y no ha sido modificada ni actualizada. Simplemente no se cumple. El gobierno somete a los actores privados del mercado a una paradoja paralizante: conserva el orden existente de los 90, pero simultáneamente no cumple con dicha normativa ni la modifica. La consecuencia es la parálisis de la iniciativa privada y la desordenada participación de instituciones estatales débiles obedientes de los funcionarios para evitar que la falta de inversión produzca el efecto políticamente mas temido: el corte del suministro.

Hacemos hincapié en lo obsoleto de la legislación que permanece incumplida e inmodificada; particularmente en lo referido a la ley de hidrocarburos que debería ser urgente reemplazada por una nueva normativa.

En ese contexto no es extraño que la inversión de riesgo y de largo período de recuperación haya disminuido respecto a la que era usual 25 años atrás (esto es particularmente visible en la exploración de hidrocarburos y en la construcción de nuevas refinerías). Esto provoca a su vez que el sector esté en franca declinación productiva ante la mirada de un estado impotente y -paradójicamente a la vez- prepotente y mandón mandón.

4.- LOS PROBLEMAS DE INDOLE INSTITUCIONAL

Las instituciones destinadas a regular y establecer la política energética (Secretaría de Energía, Entes Reguladores) sufren un notable desprestigio y se encuentran vaciadas: el criterio de los funcionarios está regido por el temor y el silencio total. Las instituciones regulatorias creadas por ley continúan después de 8 años intervenidas y son altamente dependientes del poder político. La transparencia de los actos de gobierno es nula; las explicaciones de los funcionarios, inexistentes; la comunicación a través de las páginas Web –salvo excepciones positivas como Cammesa – es altamente deficiente.

5.- LOS PROBLEMAS DE INDOLE POLITICA

El comienzo de 2012 coincide con la inauguración de un nuevo período de gobierno por parte de la Presidenta Cristina Kirchner. Para este nuevo período han sido confirmadas las autoridades que dirigen el sector desde 2003; no han habido cambios sustanciales en el Ministerio de Panificación e Infraestructura, en la Secretaría de Energía, ni tampoco en los Entes reguladores Enre y Enargas. Tampoco en la secretaría de Comercio.

Sin embargo, parecen acentuarse algunas características políticas que aparecen como más nítidas: 1) existe una verticalidad mas notoria respecto a la conducción efectiva del sector por parte de la presidenta (los únicos discursos políticos sobre energía han sido los de la presidenta; nunca los conceptos enunciados en esos discurso han sido llevados al lenguaje técnico específico) 2) la figura de los funcionarios de rango Secretario de Energía y/o directivos de los Entes reguladores trabajan en un lejano segundo plano; 3) Las comunicaciones del gobierno con la ciudadanía se realizan con la nueva figura de la “Conferencia de Prensa ministerial ” , donde el gobierno aparece representado por varios ministros para hacer cortos e incompletos anuncios (quitas parciales de subsidios, denuncias inespecíficas contra la petroleras, etc.); 4) persiste el discurso negador y ocultador del verdadero problema energético.

En este contexto, el sector energético se asemeja a un conjunto de empresarios prisionero de un conjunto de funcionarios cuyo discurso es incompleto y mutante, y siempre sujeto al veto o al reto del funcionario de mayor nivel jerárquico, hasta culminar en la instancia última, insondable e inapelable de la Presidenta de la Nación. Es realmente difícil que en este contexto político que no se sujeta a leyes ni a normas, alguien pueda tomar libremente decisiones de inversión de largo plazo para incrementar, como hace falta, la oferta de energía en todos los rubros.

También en este contexto es seguro que las inversiones que se realicen tengan que necesariamente contar con apoyos gubernamentales explícitos: avales, aportes financieros, informaciones privilegiadas, contrataciones directas, poca competencia, préstamos de organismos públicos si devolución garantizada, etc. Esto necesariamente lleva a un sistema que beneficia a círculos pequeños, allegados al poder, y puede esconder grandes ineficiencias y con ellas, grandes sobre costos.

19 de enero de 2012